12月14日，国家市场监管总局发布通告称：根据《反垄断法》规定，市场监管总局对阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业（集团）有限公司股权、阅文集团收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市丰巢网络技术有限公司收购中邮智递科技有限公司股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案进行了调查，并于2020年12月14日依据《反垄断法》第48条、49条作出处罚决定，对阿里巴巴投资有限公司、阅文集团和深圳市丰巢网络技术有限公司分别处以50万元人民币罚款的行政处罚。
图：网站截图
【三起案件案件调查的基本情况】
此次处罚的三家企业包括阿里巴巴投资、阅文和丰巢网络，其中阿里巴巴投资是阿里巴巴集团开展投资并购的主要实体，阅文是腾讯的控股子公司，丰巢网络是顺丰的关联公司。三家企业都在业内具有较大影响力，交易涉及百货零售、影视制作发行、快递末端投递服务等不同行业。
案件基本情况如下：
一是阿里巴巴投资收购银泰商业股权案。2014年3月至2017年6月，阿里巴巴投资先后三次合计收购银泰商业73.79%股权，成为银泰商业控股股东。2018年2月，阿里巴巴投资持股比例进一步提高。
二是腾讯下属企业阅文收购新丽传媒股权案。2018年8月，腾讯控股子公司阅文与新丽传媒等签署协议，收购新丽传媒100%股权，并于当年10月完成交割。
三是丰巢网络收购中邮智递股权案。2020年5月，丰巢网络以换股方式取得中邮智递100%股权，并于当月完成交割。
从案件调查情况来看，三个案件违法事实都较为清楚。三项交易都是股权收购，收购完成后阿里巴巴投资、阅文和丰巢网络分别取得了控制权，属于《反垄断法》第二十条规定的经营者集中。参与集中的经营者营业额明显达到了《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第三条规定的申报标准。在集中实施前，均未依法进行经营者集中申报。
调查显示上述三起案件都构成未依法申报违法实施的经营者集中，但不具有排除、限制竞争效果。
【罚款金额不高，但释放重磅信号】
市场监管总局反垄断局作出行政处罚决定时，主要考虑了两方面的情况。
一方面，根据《反垄断法》规定，处理方式包括恢复到集中前的状态以及五十万元以下的罚款。
恢复到集中前的状态对企业发展和经济运行都会产生较大影响，从我国违法实施集中执法情况和域外执法经验看，一般仅在交易具有排除、限制竞争效果时适用。调查显示这三起案件不具有排除、限制竞争效果，因此，没有要求经营者恢复到集中前的状态。
另一方面，投资并购是互联网企业发展壮大的重要手段。上述几家企业在行业内影响力较大，投资并购交易较多，拥有专业的法律团队，应当熟悉经营者集中申报制度，但未能主动申报，影响较为恶劣，因此决定在法律规定范围内予以顶格处罚，希望达到查处一批案件、规范一个行业的目的。
尽管罚款额度较低，但是上述三个案件的处罚可以向社会释放加强互联网领域反垄断监管的信号，打消一些企业可能存在的侥幸和观望心理，产生相应的威慑效果。
与其他司法辖区相比，目前我国违法实施经营者集中的罚款额度确实偏低，威慑力有限。在《反垄断法》修订过程中，多位专家学者、律师、企业等都对此提出了意见建议，市场监管总局也深入研究论证了违法实施集中罚款额等问题，并在《反垄断法》修订草案中进行了反映。
此次公布的三起未依法申报违法实施经营者集中案件，均涉及到协议控制架构情形，即所谓的VIE架构，这是市场监管总局首次对涉及VIE架构的企业违法实施集中作出行政处罚。
11月10日发布的《关于平台经济领域的反垄断指南》的征求意见稿中明确指出，“涉及协议控制(VIE)架构的经营者集中，属于经营者集中反垄断审查范围。”这是官方文件首次肯定受理VIE架构企业的反垄断申报和审查，而大量的互联网头部企业正好是采用VIE架构的主要企业类型。
在“双十一”规范线上经济秩序行政指导会，市场监管总局也明确涉及VIE架构的经营者集中同样适用《反垄断法》，应当依法申报并接受反垄断审查。
图：百度图片
【继续审查虎牙和斗鱼合并问题】
此外，市场监管总局还表示，正在依法审查虎牙与斗鱼合并等涉及VIE架构的经营者集中申报案件。今年10月，腾讯成功促成虎牙和斗鱼合并，两个游戏直播平台合计占领了全国较大的游戏直播市场，倚靠腾讯的游戏版权资源，直播行业的“经营者集中”现象十分明显。
据介绍，今年上半年，涉及VIE架构的经营者集中申报案件——明察哲刚与环胜信息新设合营企业案，已经通过市场监管总局审查并被无条件批准。
【其他交易是否会被调查和处罚】
近期市场监管总局收到了一些涉及互联网企业涉嫌未依法申报违法实施经营者集中的举报线索，涉及企业较多、行业较为广泛、时间跨度长，正在抓紧核实有关举报线索，对其中涉嫌未依法申报违法实施集中的交易会依法调查处理。
此次公开处罚这三家经营者，希望能够引导、教育经营者依法依规开展生产经营，依法事先向市场监管总局申报，避免出现未依法申报违法实施经营者集中行为，降低违法违规风险。
【总局对平台企业提四点重要建议】
市场监管总局强调，平台不是反垄断法外之地，互联网平台企业应当严格遵守反垄断法律法规，维护市场公平竞争。并提出以下几点建议：
一是不得从事《反垄断法》禁止的垄断行为。互联网平台企业要对照《反垄断法》规定，梳理自身经营行为，立即停止任何可能排除限制市场竞争、侵犯消费者合法权益的垄断协议、滥用市场支配地位等行为，提出切实可行的整改举措，及时向市场监管总局报告整改情况。
二是依法进行经营者集中申报。涉及协议控制架构的经营者集中，无论收购方还是被收购方涉及协议控制架构，均属于经营者集中反垄断审查范畴，在实施前应当依法申报，未经申报批准，不得实施集中。
三是切实加强反垄断合规管理。要按照《经营者反垄断合规指南》要求，切实加强反垄断合规工作，建立健全反垄断合规管理制度，明确反垄断合规管理部门，认真学习反垄断法律规定，加强对员工的反垄断培训，定期开展反垄断合规自查，建立企业内部激励和奖惩措施，确保企业和员工的行为依法合规。
四是全面配合市场监管总局反垄断调查和审查工作，不得拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查。对拒绝、阻碍执法机构调查和审查的，市场监管总局将依法作出处理，并向社会公开曝光。
【“互联网不是反垄断法外之地”】
上述市场监管总局反垄断局主要负责人表示，线上经济呈现出市场集中度越来越高的趋势，市场资源加速向头部平台集中，关于平台垄断问题的反映和举报日益增加，显示线上经济发展中存在一些竞争风险和隐患。
图：人民视觉
其中一个问题，则是一些互联网平台企业未依法申报经营者集中。根据《反垄断法》和《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，达到申报标准的经营者集中，应当事先向市场监管总局申报，未申报的不得实施集中。有互联网平台企业营业额达到申报标准，但在实施集中前，没有依法向反垄断执法机构申报，涉嫌违反《反垄断法》相关规定。
收到举报后，反垄断执法机构核实，并对涉嫌未依法申报违法实施经营者集中案件依法调查处理，这次公开的案件就是其中三起。
通过公开上述案件的行政处罚决定书，市场监管总局希望经营者认识到，《反垄断法》适用于所有主体，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁、平等对待，目的是要保障各类市场主体公平参与市场竞争，营造公平竞争的营商环境。虽然平台经济领域竞争呈现出一些新特点，但互联网行业不是反垄断法外之地，所有企业都应当严格遵守反垄断法律法。
事实上，依法查处违法实施集中案件一直是加强反垄断执法和市场监管的重要内容之一。据透露，2020年以来市场监管总局已经公布了11起未依法申报违法实施经营者集中案件的行政处罚决定书。
【互联网迎加强监管强烈信号】
自2008年《反垄断法》生效以来，尚未有大型互联网企业因为垄断问题遭到监管部门的处罚。
“过去12年里，我国互联网行业涌现出大量应依据《反垄断法》事前申报，但未申报的并购案以及组建合营企业案。”清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭表示，这些经营者集中，事实上超脱了反垄断审查的约束。如此，让那些自身体量大的头部企业，获得了大量高科技初创企业的控制权或者共同控制权，并通过它们的上市获得巨额投资回报。
如果无序扩张，将带来什么影响？
西南财经大学金融学院数字经济研究中心主任陈文向记者表示，互联网平台具有非常强的一个双边市场特征，容易形成较高的市场集中度，可以视为一定程度上的自然垄断。当前的互联网巨头，业务边界越来越广，蔓延到整个国民经济的各条线上，一定程度上对竞争有阻碍作用，同时在数据安全方面，也存在着很大隐患。
“在数字经济时代，数据已经成为互联网巨头的核心资产，具有强大的竞争力，这也对中小企业而言，形成了不对称的竞争。”陈文说。
互联网行业在不断蓬勃发展的同时，也在不断向传统行业渗透。由此，随着头部企业的用户数量越来越多，话语权加重，在资本市场的影响力也日益增强。
这也让外界日益担心，一些扩张步伐迈得太大的互联网平台企业会不会“大而不倒”以致难以监管。
“以往我们认为只有一家独大的情况才算垄断，但实际上如果一个市场有两家或三家寡占的话，也会形成寡头垄断。”刘旭认为，人们应当看到，互联网行业不仅是一个技术密集型，同时也是一个资本密集型的行业，表面上看似激烈竞争的企业背后会存在一系列的资本联系。
多位专家表示，近期的一系列政策出台与执法行动，意味着中国互联网反垄断强监管时代的到来。
今年11月6日，国家市场监督管理总局、中央网信办和国家税务总局三部门联合召开规范线上经济秩序行政指导会，包括百度、腾讯、阿里巴巴、京东、字节跳动、快手、滴滴、微博、拼多多、美团、饿了么等27 家主要互联网平台企业代表出席会议。
4天后，国家市场监督管理总局发布《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对不公平价格行为、限定交易、大数据杀熟、不合理搭售等情况进行了明确界定。
11月30日，在就加强我国知识产权保护工作举行第二十五次集体学习上，做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作被提出。
邓志松认为，《征求意见稿》对于互联网领域，特别是互联网平台有关竞争与反垄断问题进行了较为全面的梳理和总结，体现了监管机构改变过往“包容审慎”的态度，在互联网领域开展“科学有效”反垄断监管并着力维护广大平台消费者利益的决心，大型互联网公司往后在实施上述情形所涉及的行为时，受到执法机关调查甚至处罚的风险将显著提高。
“加强反垄断执法，实际上也是为了能够让巨头们受到市场竞争的约束，避免市场的手继续失灵，迫使‘政府的手’不得不骤然收紧。”刘旭说。
市场监管总局反垄断局在答记者问中表示，调查显示这三起案件不具有排除、限制竞争效果，因此，没有要求经营者恢复到集中前的状态。
市场监管总局反垄断局主要负责人还表示，互联网行业不是反垄断法外之地，尽管罚款额度较低，但是上述三个案件的处罚可以向社会释放加强互联网领域反垄断监管的信号，打消一些企业可能存在的侥幸和观望心理，产生相应的威慑效果。
来源：国家市场监督管理总局反垄断局、21世纪经济报道（作者：黄婉仪、张雅婷）
评论